原告叶冬梅，女，1957年11月14日出生，汉族，住贵州省贵阳市乌当区。
委托代理人赵锦涛，贵州威驰（金沙）律师事务所律师。
执业证号:15224201410205021。
被告贵阳市乌当区人民政府，住所地贵州省贵阳市乌当区行政中心。
法定代表人唐兴伦，区长。
委托代理人张曼曼，贵州富迪律师事务所律师。
执业证号:15201201311175216。
委托代理人鄢芷淳，贵州富迪律师事务所律师。
执业证号:15201201611213202。
第三人贵州省种畜禽种质测定中心，住所地贵州省贵阳市乌当区东风镇云锦村。
法定代表人毛世明，主任。
委托代理人蔡婷婷，贵州北斗律师事务所律师。
执业证号:15201201611182969。
委托代理人翟培云，贵州北斗律师事务所律师。
执业证号:15201201110387392。
原告叶冬梅因要求确认被告贵阳市乌当区人民政府（以下简称“乌当区政府”）以违法形式实施房屋征收行为违法一案，于2017年6月15日向本院提起行政诉讼。
本院于2017年8月30日作出（2017）黔01行初885号行政裁定，裁定驳回原告叶冬梅的起诉。
2018年2月7日，贵州省高级人民法院作出（2018）黔行终1586号行政裁定，指令本院继续审理此案。
本院于2018年5月15日重新立案后，向被告及第三人贵州省种畜禽种质测定中心（以下简称“省质测中心”）送达了起诉状副本及应诉通知书。
本院依法组成合议庭，于2018年6月21日公开开庭审理了本案。
原告叶冬梅及其委托代理人赵锦涛，被告乌当区政府的委托代理人张曼曼、鄢芷淳及乌当区政府行政机关负责人委托代为出庭的工作人员胡芳、第三人省质测中心的委托代理人蔡婷婷、翟培云到庭参加了诉讼。
本案现已审理终结。
2016年11月17日，被告乌当区政府办公室出台乌府办（2016）70号《乌当区人民政府办公室关于印发《贵州省种畜禽种质测定中心土地范围内房屋处置办法》的通知》（以下简称“70号文件”），内容如下“贵州乌当经济开发区管委会、区房屋征收局、区城管局、区国土分局、区规划局、东风镇人民政府:经贵州乌当经济开发区管委会与贵州省种畜禽种质测定中心共同讨论制定《贵州省种畜禽种质测定中心土地范围内房屋处置办法》，并报区人民政府第15次区长办公室会议研究同意，现印发给你们，请遵照执行。
”《贵州省种畜禽种质测定中心土地范围内房屋处置办法》对自建房时间段的划分、自建房的处置办法、自管公房的处置、自建房的类别及处置办法、补偿时间及补偿经费来源、建筑材料成本价补偿标准进行了规定，并规定非单位职工修建的自建房一律不予补偿，未向中心申报及经区相关部门审批同意的自建房办理经营许可证的，单位不予认可，项目征收时不给予经营方面的任何补偿。
原告叶冬梅诉称:2016年11月17日，被告乌当区政府以乌府办（2016）70号办公室文件，印发了《贵州省种畜禽种质测定中心土地范围内房屋处置办法》的通知形式，下发了省质测中心土地范围内房屋处置办法，介定了自管公房的处置，自建房的类别及处置办法，不顾历史事实，不遵守已经依法出具的评估报告，自行拟定以500元-600元/平方米的单价对原告进行补偿，这与其依法委托的贵州众志天和房地产评估事务有限公司作出的市场评估严重冲突，严重违背了《国有土地房屋征收与补偿条例》，省质测中心越权行使房屋征收与补偿工作，出台《处置办法》越权行使具体行政行为。
原告没有看到乌当区政府的征收决定，没有看到房屋征收部门的征收补偿方案，也没有张贴征收公告。
被告乌当区政府违法出台70号文件，损害了原告的合法权益，故诉至法院，请求确认被告乌当区政府以乌府办（2016）70号通知实施的房屋征收行为违法。
原告叶冬梅向本院提交了以下证据:
第一组证据:原告身份证复印件，证明原告的主体资格。
第二组证据:乌府办（2016）70号文件，证明本案被诉具体行政行为。
第三组证据:黔中党（2017）9号《关于成立中心地块内2005年以前自建房清查工作领导小组和印发工作方法及原则的通知》，证明省质测中心对自建房屋开始核查。
第四组证据:《关于解决省种畜禽种质测定中心转型发展相关问题的会议备忘》，证明被告依据70号文件，再次确定中心范围内自建房屋按照650元的价格进行补偿。
第五组证据:省质测中心原书记李宏业证言及谈话录音。
证明原告自建房屋的历史由来及政策持续时间。
第六组证据:1.快铁拆迁安置购房款申报表。
2.预评估报告。
该组证据证明同路段的高铁拆迁安置价格为4088元。
政府委托的评估机构对案涉范围内房屋进行了评估，评估结果为砖木结构价格是2003元，砖混结构的价格是2136元。
被告无视专业机构作出的结论作出砖木结构520元，砖混结构650元的价格明显背离市场规律。
第七组证据:情况反映。
证明原告向各级主管部门提出异议，要求一视同仁的对待自建房屋。
第八组证据:1.《关于依法拆除东风镇叶冬梅、姚有录、柴秀兰3户违法建筑的请示》。
2.《贵阳市乌当区人民政府办公室公文处理笺》。
3.照片。
4.光盘视频。
该组证据证明被告强行将原告叶冬梅的房屋拆毁。
第九组证据:1.摸底汇总公示表；2.房屋测绘汇总表。
3.结婚证。
4.户口簿。
证明深圳勘察研究院对原告房屋摸底时确认叶冬梅及其配偶姚有录房屋面积为619.93平方米（砖混）。
第十组证据:1.装修明细表。
2.家具明细表。
3.附属及配套设施明细表。
4.照片（含光盘）。
该组证据证明被告强拆导致原告叶冬梅装修、家具、附属配套设施合计:870698元。
第十一组证据:周边房屋价格、贵阳你好及贵州大小事新闻，证明周边房屋价格，原告诉请中乌当区房屋单价8400元的计算依据。
第十二组证据:（2017）最高法行再101号行政判决书。
证明与本案相似，可供法院参考。
被告乌当区政府辩称:涉案70号文件是针对省质测中心范围内能反复适用的具有普遍约束力的规范性文件，系抽象行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。
涉案房屋的文件未对被答辩人的权利义务产生实际影响，更谈不上侵害被答辩人的合法权益，被答辩人不具备原告的诉讼主体资格。
原告诉请的涉案房屋并未涉及征收，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，也不存在所谓的越权行使房屋征收和补偿工作的行为。
原告诉请的涉案房屋因认定为违章建筑现已被拆除，若原告认为该行为侵害其权益，应另案起诉。
综上，涉案的文件属于抽象行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，被答辩人并非适格的原告，加之诉请的涉案房屋并非涉及征收，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。
被告乌当区政府向本院提交了以下证据:
第一组证据:1.被告组织机构代码证。
2.法定代表人身份证明。
该组证据证明被告的主体身份。
第二组证据:《贵州省种畜禽种质测定中心土地范围内房屋处置办法》，证明具有普遍约束力的规范性文件，系抽象行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。
第三人省质测中心辩称:原告在第三人国有土地上搭建房屋并未获得被告和第三人的允许；给予了公平合理的补偿；相关部门已经67户职工签订了协议，并补偿到位，只剩下了原告等三户未签，基于保护大多数人利益的考虑，70号文件也应予以维持。
第三人省质测中心向本院提交了以下证据:
第一组证据:第三人主体身份信息，证明第三人主体适格。
第二组证据:《国有土地使用证》，证明涉案房屋所有土地的使用权属第三人，土地用途为农畜、科研。
第三组证据:黔种（2005）6号《关于禁止在场国有土地上私搭乱建的通知》，证明第三人对案涉国有土地享有所有权，不准任何单位和个人在场国有土地上私搭乱建任何建筑物。
且第三人多次劝阻原告停止私搭乱建违法行为的事实，同时第三人也向原告告知被告相关职能部门打击违法违规建设行为的通知。
经庭审质证，本院对上述证据作如下认证:原告叶冬梅提交的第一组证据，被告提交的第一组证据及第三人第一、二组证据符合证据真实性、合法性、关联性，本院予以确认。
经审理查明:原告叶冬梅系第三人省质测中心退休职工，其所住房屋位于第三人土地范围之内。
原告所住房屋由直管公房与自建无证房两部分组成，其中自管公房面积约20多㎡，其余无证房屋已被贵阳市乌当区城市综合执法局以行政拆违程序予以拆除。
2016年11月17日被告乌当区政府办公室出台乌府办（2016）70号文件《乌当区人民政府办公室关于印发《贵州省种畜禽种质测定中心土地范围内房屋处置办法》的通知》（以下简称“70号文件”），内容如下“贵州乌当经济开发区管委会、区房屋征收局、区城管局、区国土分局、区规划局、东风镇人民政府:经贵州乌当经济开发区管委会与贵州省种畜禽种质测定中心共同讨论制定《贵州省种畜禽种质测定中心土地范围内房屋处置办法》，并报区人民政府第15次区长办公室会议研究同意，现印发给你们，请遵照执行。
”《贵州省种畜禽种质测定中心土地范围内房屋处置办法》对自建房时间段的划分、自建房的处置办法、自管公房的处置、自建房的类别及处置办法、补偿时间及补偿经费来源、建筑材料成本价补偿标准进行了规定，并规定非单位职工修建的自建房一律不予补偿，未向中心申报及经区相关部门审批同意的自建房办理经营许可证的，单位不予认可，项目征收时不给予经营方面的任何补偿。
在原告与被告就房屋征收补偿事宜多次协商无果的情况下，原告以被告出台“70号文件”以通知的形式印发《贵州省种畜禽种质测定中心土地范围内房屋处置办法》，损害了原告的合法权益为由，诉至本院，诉请如前所述。
本院认为:行政机关实施国有土地上的房屋征收工作必须依法遵守《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，坚持房屋征收必须符合公共利益需要的基本原则，在征收项目符合“四规划一计划”的前提下，完备相关前置审批许可材料，在正式颁布房屋征收决定前应就征收补偿方案讨论稿进行必要的公示、征求公众的意见，根据反馈意见进行必要的修正后，方可作出国有土地上房屋征收决定。
上述征收依照法定程序发布后，方可实施相关国有土地上房屋的征收补偿工作。
本案中，被告乌当区政府办公室作出的70号文件，系根据《国有土地上房屋征收于补偿条例》及《乌当区人民政府与省农委洛湾土地综合利用概念性规划座谈会会议》而作出，其目的是为了切实推动省农委洛湾土地综合利用项目方案相关建设。
该70号文件中明确规定了文件所涉地块内国有土地上房屋权属性质的认定、征收补偿标准及无证房的处置方式，已具备了国有土地上房屋征收决定的基本内容。
被告虽未在案涉地块正式作出国有土地上房屋征收决定，但其已根据70号文件的规定对外实施了事实上的征收行为。
该征收行为实施前没有依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，依法完善前述必要前置程序，其征收行为严重违法，本应依法予以撤销。
但案涉征收范围内大部分被征收人已经签订协议，征收行为也已既成事实，已无可撤销的内容，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条 “……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法:……（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”之规定，被告依据70号文件所实施的案涉征收行为依法应确认违法。
目前涉案土地上房屋已经实施征收，但正式的征收决定并未依法作出，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条 “人民法院判决违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；……”之规定，被告应采取补救措施，依法完善相关国有土地上房屋征收手续。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条 第二款 第（一）项 、第七十六条 之规定，判决如下:
一、确认被告乌当区人民政府依照乌府办（2016）70号《乌当区人民政府办公室关于印发《贵州省种畜禽种质测定中心土地范围内房屋处置办法》的通知》，对第三人贵州省种畜禽种质测定中心土地范围内房屋所实施的征收行为违法。
二、责令被告乌当区人民政府就征收第三人贵州省种畜禽种质测定中心土地范围内房屋的行政行为采取补救措施。
一审案件受理费50元，由被告乌当区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
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