上诉人（原审原告）谭安华，男，1966年9月30日出生，汉族，住南昌市青云谱区。
委托代理人喻学辉，江西法报律师事务所律师。
委托代理人王佳丽梅，北京市京师（南昌）律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）南昌市青云谱区人民政府。
法定代表人吴江辉，区长。
委托代理人吴浩，该区政府法制办工作人员。
委托代理人杨秋林，江西一阳律师事务所律师。
上诉人谭安华因其诉南昌市青云谱区人民政府（下称青云谱区政府）房屋拆迁行政协议一案，不服南昌市中级人民法院（2017）赣01行初81号行政判决，向本院提起上诉。
本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，2013年，青云谱区政府开始进行南昌市十字街旧城（棚户区）改造项目建设，制定了《青云谱周边——井冈山大道两侧一期（徐坊东、徐坊西、新溪桥、东后巷、西后巷地块）旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》及规划红线图并在征收范围内进行了公告，涉案房屋位于拆迁范围之内。
南昌市推进旧城改造工作指挥部办公室作出《关于印发的通知》（洪旧改指办【2014】40号），载明:关于腾退户身份确定问题:1、可安置的腾退户应为未享受过国家房改政策和保障性住房政策的，且确实在被征收房屋中居住的，没有转租、出租的居民；2、房屋所属地房管所的公房台账作为确定腾退户身份的凭证；3、按照所属单位自管产租金的收取情况确定；4、报区旧城改造总指挥部研究后确定。
再查明，因国家历史政策原因，涉案房屋成为经租房，谭安华父亲谭笑吾分配租住在该涉案房屋，并向房管部门缴纳了租金，取得房屋租用证。
1987年，因国家落实政策，涉案房屋产权发还原业主，并规定原续租的承租人继续居住，不得逼撵住房搬家。
谭笑吾继续租住该房屋，并向房屋业主缴纳租金。
南昌市城镇房屋所有权情况调查表载明:十字街304号房屋于1930年建成，1987年补办产权证，权证面积125.1平方米，现实测面积为118.9平方米。
该房原业主胡权生和胡金泉兄弟两已过世，现由他妻子彭淑贞和他们子女胡幼媛、胡丽媛、胡美媛、胡狄青共同继承。
2013年9月7日颁发的房屋产权证（洪房权证西湖区字第××号）载明西湖区十字街304号房屋所有权人胡狄青，共有人为胡幼媛、胡丽媛、胡美媛。
2013年12月5日，南昌市青云谱区住房保障和房产管理局与胡丽媛、胡美媛、胡狄青等人签订了《南昌市国有土地上房屋征收补偿协议书》，并支付了征收房屋的补偿款130多万元。
《关于谭安华信访问题的回复》及南昌市青云谱区住房保障和房产管理局作出的《关于谭安华反映征收补偿问题的答复意见书》载明:“十字街被征收户谭笑吾（已故）在十字街五号地块303号有一套自搭房（己认定为85前，经公证为谭笑吾之子谭守华继承），宣讲组一直就该自搭房对谭笑吾之子潭守华进行征收政策宣讲。
在政策宣讲阶段，谭守华又向征收组反映了其父谭笑吾在十字街338号（曾用门牌号××、十字街198号等，该房屋落实政策后归还给原所有人彭淑贞）还有一间腾退住房（经公证为谭笑吾之子谭安华继承）的情况，并上交了当时在西湖区十字街房管所租房折子等相关证明材料。
2013年12月中旬，征收一组谭笑吾（谭安华）所反映情况提交指挥部会议研究，因当时时间紧，任务重。
会上同意先与其草签了一份空白协议。
之后在徐坊房管所并未调取到其任何交租金等一系列档案材料，此房是在从西湖区十字街房管所移交到我区时已经落实了改策，故不能按照腾退户处理。
考虑到谭安华的实际情况，经十字街旧改指挥部研究决定，同意其优先选择申请公租房一套。
”另查明，涉案房屋曾用地址为坛前街14号、十字街198号、十字街304号、十字街338号。
谭笑吾死亡后，其子女谭保华、谭守华、谭丽华承诺:三人同意将南昌市青云谱区十字街198号由谭安华个人参加房改，并对该承诺进行了公证。
原审法院认为，《中华人民共和国物权法》第十七条 规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。
不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记薄一致，记载不一致的，除有证据证明不动产登记薄确有错误外，以不动产登记薄为准。
本案中，涉案房屋权属证书登记在胡狄青，胡幼媛、胡丽媛、胡美媛名下，胡狄青，胡幼媛、胡丽媛、胡美媛为涉案房屋的所有权人。
青云谱区政府对房屋所有权人进行补偿并无不当。
涉案房屋在国家落实政策后，出租方由国家变为了业主私人。
事实上，涉案房屋的承租人也在落实政策后向业主缴纳了租金。
根据《关于印发的通知》的规定腾退户租住的应是单位直管公房，租金应向房管部门进行缴纳，据此，谭安华不符合腾退户的条件。
所以谭安华要求补偿36平方米房屋于法无据，不予支持。
但考虑到历史政策原因以及谭安华无其他房屋的情况，从公平角度出发，原审法院将向青云谱区政府发出司法建议，建议其按照《关于谭安华信访问题的回复》的意见，给谭安华优先申请公租房。
青云谱区政府的工作人员在未查明事实的情况下，与谭安华草签空白协议，损害了政府行为的公信力，原审法院将一并制作司法建议，建议青云谱区政府在以后的拆迁工作中与被征收人签订合同前应更加谨慎负责。
原审法院依照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回谭安华的诉讼请求。
上诉人谭安华上诉请求本院撤销原审判决，支持其诉求。
理由是:第一，上诉人与被上诉人签订的协议，必填部分已经填写完毕，并有双方人员签名，原审法院要求被上诉人提交该协议，但被上诉人拒绝提交，应当根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十九条 的规定，认定该协议合法有效，而不应草率认定协议为空白协议。
第二，原审法院适用的《关于印发的通知》在2014年才颁布，而涉案协议在2013年12月中旬签订，符合当时的条件，2014年制定的通知不可溯及之前的行为。
政府行为具有公信力，双方签订的协议应当得到全面的履行。
第三，被上诉人不能证明上诉人在签订涉案协议时不具备腾退户的条件，该协议就应当认定合法有效。
即使根据签订协议时的政策及文件规定，上诉人不符合条件，该不利后果也不应由上诉人承担，况且其他租户签订了版本相同的协议都已经履行完毕。
被上诉人青云谱区政府答辩认为原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求本院驳回上诉，维持原判。
理由是:第一，上诉人并不是涉案房屋的所有权人，不是行政行为的相对人。
原审法院已经对相关事实进行了查明，涉案房屋已经由政府部门和所有权人签订了安置补偿协议。
第二，上诉人不是直管公房的承租人，租金不是向房管部门缴纳。
上诉人不符合腾退户的条件，上诉人要求安置房屋没有依据。
本案各方当事人在原审程序中向法院提供的证据材料均随卷移送本院，本院经审查核实，对原审定案证据的效力予以确认。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。
本院认为，上诉人谭安华的诉求为“判决青云谱区政府按照拆迁协议履行安置36平方米住房”，即要求青云谱区政府履行拆迁安置协议的内容。
要求履行协议的前提是存在业已生效的《征收补偿协议书》。
本案中，虽然在拆迁动员阶段，谭安华已在青云谱区政府制作的《征收补偿协议书》文本上签名，符合作为“被征收人”一方签订协议的形式要求，但此后青云谱区政府认为谭安华不具备拆迁安置的条件，故并未完成协议的审批、盖章等后续签订流程。
谭安华与青云谱区政府之间的协议仅处于草签阶段，双方并不存在已生效的《征收补偿协议书》，谭安华要求人民法院判决青云谱区政府履行协议，缺乏事实和法律依据。
但是，涉案房屋涉及历史遗留问题，被征收后，谭安华无房居住，从公平合理、实质性化解行政争议的角度出发，建议青云谱区政府及其相关职能部门能够切实落实对谭安华信访答复中多次提及的“同意其优先选择申请公租房一套”的内容。
此外，青云谱区政府作为房屋征收主体，对于被征收房屋的权属状况、征收补偿对象等信息，应当提前调查清楚，并做好拆迁工作人员的培训工作，确保拆迁工作有序推进，避免引发类似争议。
综上，原审判决驳回谭安华的诉讼请求并无不当。
谭安华若认为其应得到拆迁安置，可另行寻求救济。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条 第一款 第（一）项 之规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人谭安华承担。
本判决为终审判决。
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