农村土地承包经营权的抵押

　　《中华人民共和国物权法》第一百八十三条：乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。

　　第一百八十四条规定，土地所有权、耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外。对于农村土地抵押问题，相关部门负责人表示，要根据农村发展的新形势，积极研发和推出一些适合农村和农民实际需求特点的创新类金融产品。“这类金融产品，以前没有过，但是现实中存在迫切的需求。”

　　2010年8月，中国人民银行和银监会、证监会、保监会联合发布《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》，表示要在全国范围推进农村金融产品和服务方式创新，并首次提出“在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下，探索开展相应的抵押贷款试点”，试点将仅限于城镇化和农业化程度高的地区。

　　本次指导意见还提出，要发展农村微型金融，同时推进林权抵押贷款业务，创新信用模式和扩大贷款抵押担保物范围;鼓励有条件的地方设立涉农担保资金或成立涉农担保公司。

　　此外，还鼓励农产品生产经营企业进入期货市场开展套期保值业务，充分运用期货交易机制规避市场风险。银行业金融机构要将涉农保险投保情况作为授信要素，鼓励借款人对贷款抵押物进行投保。另外，支持符合条件的优质涉农中小企业发行短期融资券、中小企业集合票据等非金融企业债务融资工具，加快发展农业高科技企业的高收益债券，引导农业企业通过资本市场融资。

　　把农村土地作为抵押品，刺激农村金融发展，是很久之前就不断被提起和讨论的一个方式，但是由于我国土地属于国有资产，而且土地又是农民的根之所在，在土地流转这方面相关政策一直比较谨慎。这次“一行三会”提出要开展农村承包经营权和宅基地使用权抵押贷款试点，其意义非同寻常。

　　中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇表示，在2010年下半年经济增速有放慢迹象的背景下，“一行三会”选择此时发布全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见，其意义在于寻找新的内需增长点，进一步释放农村地区的新生消费力，而这个过程，创新抵押品要撬动农村融资贷款是重要的一步，作为农民最重要的资产之一，农村土地用作抵押品，未来肯定会在我国铺开。

　　虽然目前已经看到的试点计划将坚持以遵守农村土地集体所有权为前提，并且不触及任何不符合农村土地使用用途管理的违法违规问题，农村土地抵押金融创新仍需以十分谨慎的“分步走”、“留后路”的设计，来给长久以来对作为农民“社保”的土地经营权可能因此丧失的种种忧患，提供可以信服的政策保障。

　　以农村土地抵押作为金融创新试点，必须考虑的问题有以下几方面：

　　1.在土地抵押比例上设限 考虑到2006年土地“二轮延包”完成、各地逐步发放土地承包权证至今，相对规范的土地流转和规模经营已经较普遍，那么可以把农村市场中对抵押金融服务的需求，划分为农户直接承包经营的小块土地承包权抵押和规模化“转承包”经营权抵押两类，分别设计抵押管理规定。因为“转承包”经营权的涉权农户相对有更高的风险承受力，那么规模转包大户的农地抵押比例可以高于单个农户的抵押比例。为确保农户保有最后的“口粮田”作为社保，单一农户的承包地抵押比例早期如果局限在50%以下，那么规模转承包大户的抵押土地比例或应该可以上升到70%。

　　2.对抵押贷款的用途设限 对于属于土地经营之外的、没有具体项目的抵押贷款要求，即便在自愿原则之下，土地抵押金融试点早期也应该严禁银行接受抵押。考虑到农村仍然存在的子女升学、大病就医等严重缺乏保障的种种问题，防止农民因缺乏社会救济、而被迫“自愿”抵押土地，仍然是农村土地抵押金融创新中应该严防死守的问题。中国农村的社会养老保障和医疗保障以及普九教育保障和高等教育的城乡平等机会等，要依靠中央政府在其他相关管理和保障系统加快改革速度和覆盖广度。而土地抵押金融的创新模式的逐步推进和成功发展，既会受到其他农村保障体系推进程度的制约，同时也不能在其他领域不成熟的阶段内，先打开覆盖缺口，以金融替代社会保障。

　　3.避免增加新的复杂因素 考虑到二轮延包过程中，由于严格的不许按人口变化进行“调田”(承包地调整)的政策，实际上很多地区由第一次土地承包后，沿袭下来的人口变化导致的人地不均问题已经比较明显，众多户口保留在农村、但是在城市工作生活的人口家庭与纯农村家庭之间的土地贫富矛盾在各地都不鲜见，新佃农已经出现。“新佃农”的长久化解要依靠新的农村保障制度建设，而土地抵押金融创新，则要防止在这一遗留问题领域增加新的复杂因素。

　　4.平等相待的政策 对于有志于农村金融服务市场的金融机构而言，即便要符合土地集体产权、土地用途不得变更等法律要求，农村金融服务市场仍然是一个存在巨大机会的市场。而从纯粹的农村和农民立场出发，相比较土地抵押权，农村更需要能够和国有金融机构一样，平等的在农村进行吸储、放贷的民资独资银行或者农民金融合作社。给予民资投资的小额贷款和农村金融机构完整的商业银行经营权，才是最迫切的问题。

　　5.土地未形成交易市场，银行二次变现困难 虽然试点提出来了，但是实际上还很难操作。问题不在金融上，而在土地的制度和产权归属上，这些问题短时间内还很难解决。由于目前市场上没有形成农村土地的交易市场，因此，即使银行对农村土地进行初次评估后，后续变现仍然非常困难。名义上该抵押为贷款农户的第二还款来源，但实际上，一旦第一还款来源出现问题，银行没收土地使用权或者宅基地权后还是很难变现，问题主要在土地的市场交易上，这样银行很难开展业务。

　　6.土地价值评估困难 即使市场目前可以进行土地小部分局部交易，但是流转中还存在使用权的问题。“由于农村土地属于宅基地和承包使用的性质，做抵押之后，仍然不得改变农用地的使用方式，因此起来本身就有较大的困难，价值100万还是价值1 000万的抵押物，那可大不一样”，陆磊表示。

　　7.农民抵押借款后失去土地如何办 由于农民手中除了土地以外，并没有太多其他的资产，如何把金融资金激活?土地作为抵押物是亟须解决的一个问题。此次一行三会公开提到了要探索开展土地承包权和宅基地权抵押，因此这一块未来肯定是要做的。但是实际上现在还处于论证和探索的阶段，相关部门会再找几个试点开展，然后再逐步在全国范围推出。


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