土地征收程序制度

　　(一)土地征收程序的内涵

　　理解土地征收程序的意义和价值，首先需要厘清何谓程序、征收程序的性质以及其特点等相关基本问题。所谓程序是指预先规定的活动方式、步骤和过程。《辞海》中将程序解释为一种人为的且带有目的性设定的，依照某种次序安排所进行的步骤。土地征收程序不仅是简单的行事步骤和过程，由于它的内容涉及到对土地权利的侵犯，因此，从本质上说，土地征收程序属于法律程序的一种。国外学者认为：“程序就是为了法律性决定的选择而预备的相互行为系统。法为了从人们脑海中浮现的具体行为的映象中解脱出来，为了具有更抽象的概念性质，需要实现内在于概念性质之中的选择作用。正是这一原因导致了程序这一种特有的行为秩序的发展。”法律程序是指由国家法律予以设定和规范的程序。我国有学者认为：“法律程序主要体现为按照一定的顺序、方式和手续来做出决定的相互关系。”

　　基于上述观点可以看出，法律程序作为一种规范的行为模式，既包含了在行事过程中应有的内容，同时也可以给行为人提供一定的预期和指引。因此，所谓的法律程序实际上应当包含两层意义：从外在表现上来看，它以规则、步骤、方法等形式表现出来，为法律主体所用;从内在实质上来看，它则是为法律主体提供了权利实现、利益获得、纠纷解决的途径，使权利人在使用程序时就能预料到按照这些既定的步骤对自身会产生何种影响。

　　土地征收程序作为一种法律程序，也具有上述两层意义。一方面，通过具体的规则、步骤为征地权人提供行为准则，另一方面，通过这些准则的制定约束行为人权力的实施，起到保护相对人利益的目的。反之，站在被征地人的角度来看，征收程序为被征地人提供了维护自身权益、实现自身利益的途径。同时，通过程序设定给被征地人的这些权利来约束征地人权力的实施。从这个意义上来说，土地征收程序实际上是一种对行为主体及参与人设定的，在实施、开展土地征收行为时双方都应当遵循的法定方式、步骤、顺序。

　　(二)土地征收程序的特征

　　尽管土地征收程序属于法律程序的一种，但是由于该项法律程序的对象是“土地”这种具有特殊价值的财产，因此，土地征收程序在具备法律程序特点的同时，还拥有自身的特征。

　　1.法定性

　　法律程序均具有法定性，土地征收程序作为法律程序的一种，必然不可缺乏法定性要求，它是国家立法机关根据法律权限和法定的程序制定的，是土地征收行为主体在实施具体行为时必须遵守的相应法律规范。值得强调的是，土地征收行为的特殊性决定了土地征收法律程序的法定性更为严格。土地作为人们赖以生存的基础条件，对它的征收直接关系到国家、集体和个人之间的利益平衡问题，对社会的稳定有着很大的影响。因此，只有强调土地征收程序的法定性，让行为人深刻认识到违反程序的法律后果，才能够通过程序来规制土地征收行为。

　　2.正当性

　　法律是正义和公平的体现，法律程序必须具有正当性，土地征收程序对正当性的要求由于牵涉利益群体的复杂化和多元化而提出了更高的标准。土地征收程序自身的实现过程就是正义和公平的体现，同时，土地征收程序的正当性还应当集中体现在它对各种利益均衡问题的态度，正当的土地征收程序不仅要考虑到土地权利人财产权的保障，还应当保证土地资源的优化配置，要力图在不影响公共利益实现的情况下，尽可能维护个人权利。因此，土地征收程序的正当性可以说是该程序最核心的性质。

　　3.目的性

　　任何程序在设定时都是为了实现相关的目的，土地征收程序也不例外，它必然以实现土地征收为目标，为行为人提供明确的方向。但是，笔者认为，土地征收行为不能仅以征地为最终目的，更重要的目的是公共利益的实现以及个人权益的维护。也就是说，通过土地征收程序，保障土地征收的合法进行，实现土地征收各个主体的合法权益。

　　4.多重性

　　土地征收行为不是一个简单的行为过程，它涉及多重法律行为和法律关系，因此，与其相对应的法律程序也体现出多重性特点。在土地征收行为中包含了公共利益的衡量、补偿标准的确定、补偿费用的衡量、补偿款项的分配等多种法律关系。由于法律关系的多元化，因此，土地征收程序所涵盖的法律领域也较为宽泛，有行政法领域的问题、物权法领域的问题等，这些复杂的行为内容使得土地征收程序展现出了特有的多重性特征。5.中立性

　　土地征收程序作为一项法定的正当程序，其最基本的内涵源自英国的正当程序原则，即一个人不能在自己的案件中做法官，要保持最基本的中立性，这是一项避免偏私的必要程序原则。土地征收过程的中立性是在允许当事人充分参与和公开透明的基础上，使中立者介入，根据宪法和法律对土地征收人和土地权利人的各种不同或对立的意见、观点、利益等进行识别、研究、协调、衡量。避免双方利益的冲突和过度损害，通过这种中立性的程序行为保证土地征收行为的顺利开展。

　　(三)土地征收程序的内容

　　讨论土地征收程序的内容，仍然要从土地征收程序的法律程序性质出发。现代法律程序理论将法律程序划分为实质性正当程序(Substantive Due Process)和程序性正当程序(Procedural Due Process)两个方面。其中，实质性正当程序的作用是为了限制政府作出决定的实体内容，即政府决定所涉及的国家权力界限和公民权利范围是否符合国家一般认可的公平与正义标准;而程序性正当原则是为了使得“任何权益受判决结果影响的当事人都享有被告知和陈述自己意见并获得听审的权利……合理的告知、获得庭审的机会以及提出主张和抗辩等都是包含在‘程序性正当程序’之中的。”基于上述理论，土地征收程序也可以按照该标准分为实质性的程序内容和程序性的程序内容。

　　首先，所谓土地征收程序中的实质内容，是针对政府政策和行为的内容的实质性审查，也就是涉及政策的合理性问题。例如对公共利益的界定标准是否明确、公共利益界定是否在相对公平的范围之内、土地征收补偿原则的制定、补偿范围是否科学等问题的考察上，通过对这些问题的考量来确定土地征收行为是否符合法律“公平”、“正义”的理念。其次，所谓土地征收中的程序性内容是强调土地征收行为方式和所采取的执行机制，例如哪个机关享受土地征收权力，在行使权力过程中需要经过哪些部门的许可，被征地人在土地征收补偿费用确定过程中的参与权和土地征收补偿费用发放的具体流程等问题。将土地征收行为按照该标准划分之后，实际上是在土地征收程序的建立过程中不仅要为实质内容设立一套完善的程序，使其满足实体合法、正义的要求，并且还要在对程序性的事项制定一套完整的程序，来满足形式上的要求。

　　基于上述理论，笔者认为，根据土地征收的具体内容来设计相关程序较为妥当，也就是说，土地征收程序中至少应当包括以下部分：对“公共利益需要”的认定程序、对补偿标准确定的程序、强制执行的程序、听证程序、救济程序、协商程序、资产评估程序等。这些程序的设计不是以必须适用为前提，而是为了体现土地征收程序的严谨性和周延性。就目前而言，土地征收程序中主要包括以下步骤：申请征收、公共利益认定、征收范围裁决、补偿金裁决、补偿金给付、征收收尾工作。


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