上诉人（一审被告）郑州市上街区人民政府，住所地郑州市上街区中心路132号。
法定代表人翟晓宾，区长。
委托代理人赵飞，郑州市上街区济源路街道办事处工作人员。
委托代理人郭水林，河南华威律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）王景梅，女，汉族，1960年2月8日出生，住址郑州市。
委托代理人王天成，河南良仁律师事务所律师。
上诉人郑州市上街区人民政府（以下简称上街区政府）与被上诉人王景梅行政强制拆???一案，郑州铁路运输中级法院作出（2015）郑铁中行初字第467号行政裁定。
本院作出（2016）豫行终965号行政裁定，撤销（2015）郑铁中行初字第467号行政裁定，指令郑州铁路运输中级法院继续审理。
郑州铁路运输中级法院作出（2017）豫71行初307号行政判决。
上街区政府不服，向本院提起上诉。
本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
上诉人上街区政府的委托代理人郭水林，被上诉人王景梅的委托代理人王天成到庭参加诉讼。
本案现已审理终结。
郑州铁路运输中级法院一审审理查明，王景梅在郑州市上街区济源路办事处夏侯村拥有宅基地一处，并盖有房屋。
2012年3月，为了提升城市品位，改善城市环境，加快推进新型城镇化建设步伐，在上街区委统一安排下夏侯社区管委会决定对夏侯旧村（金华路西）实施改造。
在改造之前，上街区济源路街道办事处成???了改造项目社会稳定风险评估领导小组，召开了社会稳定风险评估分析论证会，并作出报告上报上街区社会稳定风险评估领导小组，上街区社会稳定风险评估领导小组作出该项目社会稳定风险评估的情况报告。
王景梅的房屋在拆迁改造范围内，因涉案房屋的补偿安置未达成协议，夏侯社区管委会运用四议两公开的决策程序，通过村党支部会议、两委会议、党小组长会议和村民代表会及监委会形成决议，将对涉案宅基地上的房屋进行了强行拆除。
王景梅对该行为不服诉至法院。
郑州铁路运输中级法院一审认为:关于上街区政府是否为本案适格被告的问题，被诉强拆行为发生于地方政府的城中村改造期间，目前城中村改造的推进实施只有地方政府的规范性文件作为依据。
按照郑州市人民政府印发的《进一步规范城中村改造若干规定》和《郑州市城中村改造管理办法》以及《上街区城中村改造管理办法》的相关规定，上街区政府是辖区内城中村改造的主体，负责本辖区内的城中村改造工作，对城中村改造的拆迁补偿安置负总责，旧村拆迁由区政府委托旧村所在的峡窝镇政府或街道办事处组织实施。
本案中，夏侯旧村实施改造前，上街区济源路街道办事处成立社会稳定风险评估领导小组，制定方案，在广泛征求群众意见、深入进行分析论证的基础上，作出社会稳定风险评估报告。
由此可见，夏侯村（金华西路）的改造工程不论是前期济源路街道办事处牵头协调涉案项目的拆迁事宜，还是夏侯社区管委会在涉案项目改造具体实施的各种行为，均应视为受上街区政府的委托，其产生的法律责任亦应由上街区政府承担。
上街区政府辩称并非涉案房屋的拆除主体的理由不能成立。
关于强拆王景梅房屋的行为是否合法的问题，对城???规划区内的集体土地进行城中村改造系地方政府为了推进城市化进程、改善人居环境的政策性行为，目前尚未出台相关的法律法规对其实施程序予以规范。
强制拆除作为一项极为严厉的行政强制执行方式，其设定和授权只能由法律予以规定，根据现行法律法规的规定，即使是对国有土地上房屋的征收，也未授权地方政府有强制拆除公民合法建筑的权利。
上街区政府在涉案房屋未达成补偿安置协议，亦未进行补偿的情况下将涉案房屋强制拆除，其强拆行为没有任何法律依据，故该强拆行为违法。
王景梅请求确认上街区政府强拆行为违法的理由成立。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条 第二款 第一项 的规定，判决确认上街区政府于2012年5月5日强制拆除涉案房屋的行为违法。
上诉人上街区政府不服一审判决，向本院上诉称:（一）上街区政府未委托夏侯社区管委会强制拆除王景梅房屋。
一审查明的事实足以说明夏侯社区管委会实施了强制拆除行为。
郑州市人民政府《进一步规范城中村改造若干规定》和《郑州市城中村改造管理办法》等文件仅涉及城中村改造的指示性规定。
不能因上述文件的规定，就认为上街区政府是辖区内任何城中村改造行为的主体。
一审根据文件规定来认定行为，而不是审查实际行为是否符合规范性规定，属于以文件造事实。
一审采取推理方法推定上街区政府委托夏侯社区管委会实施被诉强制拆除行为，缺乏事实根据。
上街区济源路街道办事处和社会风险评估小组进行社会稳定风险评估并作出风险评估报告是其行政职责。
济源路街道办事处并未牵头协调涉案项目拆迁事宜。
规范性文件规定的委托属于工作制度的委托，不等于委托强制拆除涉案房屋。
（二）人民法院审理行政案???应当以法律、行政法规和地方性法规为依据，在涉案行为尚无法律明文规定如何实施以及如何承担法律责任的前提下，无法对涉案行为进行法律评判。
一审在涉案行为法无明文规定、涉案土地为集体土地的前提下，援用国有土地上房屋征收与补偿条例认定涉案行为违法，适用法律错误。
请求撤销一审判决，改判驳回诉讼请求或发回重审。
被上诉人王景梅答辩称:（一）一审上街区政府提供的证据中，已经充分证明上街区政府委托有关办事处具体办理拆迁事宜。
济源路办事处制定的《郑州市上街区济源路街道办事处关于对上街区夏侯村改造工程进行稳定风险的评估报告》中显示受上街区夏侯村改造工作组的委托。
风险评估是拆迁改造工作的一部分，上街区政府一审提交的证据形成了完整证据链条。
能够证明上街区政府委托济源路办事处实施夏侯村拆迁改造工作。
（二）上街区政府对王景梅房屋进行违法拆除，一审认定违法有明确法律依据。
私人财产受法律保护，即便对农村集体土地上房屋进行拆除没有明确法律规定，也不能未经同意进行拆迁。
请求驳回上诉，维持一审判决。
本院经审理查明:上街区政府上政文〔2011〕116号文《上街区城中村改造管理办法》第五条第一款载明:“区人民政府是区城中村改造的主体，负责本辖区内的城中村改造工作”，第二十一条第二款载明:“旧村拆迁由区政府委托旧村所在峡窝镇政府或街道办事处组织实施，并对拆迁施工现场综合整治和拆迁施工安全负总责”。
上街区政府提交的夏侯社区管委会《行政答辩状》（被答辩人为王景梅）中载明“为了认真处理包括被答辩人在内的个别村民拒绝行为，答辩人按照四加二工作法，认真进行了党支部提议、两委商议、党小组长审???，以及村民代表、村监事会表决，形成决议和一致意见，决定对包括被答辩人在内的个别村民的房屋和设施进行强制拆除，答辩人组织实施了强制拆除的行为。
本院经审理查明的其他事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为:夏侯社区管委会拆除王景梅房屋的行为后果应当由上街区政府承担。
郑州市人民政府《郑州市城中村改造管理办法》明确规定县市区政府是辖区内城中村改造的主体。
上街区政府《上街区城中村改造管理办法》亦明确上街区政府是该区城中村改造的主体，并委托街道办事处组织实施旧村拆迁工作。
夏侯社区管委会为实现上街区政府城中村改造的行政目标，拆除王景梅的房屋，应当视为受上街区政府的委托而实施的行为，其行为后果由上街区政府承担。
上街区政府没有提供拆除王景梅房屋的法律依据，应当视为没有法律???据。
因此，上街区政府拆除王景梅房屋的行为应确认违法。
依据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一百二十八条 第二款 、第一百三十二条 之规定，行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭；行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。
本案中，本院依法传唤上街区政府到庭参加案件审理，但上街区政府的负责人及相应的工作人员均不到庭应诉，仅委托律师出庭，不符合上述司法解释的规定。
本院予以载明。
综上，上街区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。
一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法???第八十九条第一款第一项之规定，判决如下:
驳回上街区政府的上诉，维持一审判决。
一审、二审诉讼费用均由上街区政府负担。
本判决为终审判决。
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